船员作为重要的海上工作者,其职业具有特殊性,工作生活环境艰苦,活动范围受限,缺乏规律性锻炼和娱乐活动,受到工作意外伤害和患各种疾病概率较高,在船出现伤病时难以得到迅速救治。通过梳理当前船员职业安全和健康保护公约及国内法律法规相关规定,结合当前船员职业安全和健康保护的现状,从国家管理体系、船东、船员等各方面探究根源问题,并提出解决建议。
一、引言
《2006年海事劳工公约》(以下简称《MLC2006》)将海员权益纳入统一的国际标准,旨在确保海员体面工作,被称为全球海员的“权利法案”,该公约于2016年11月12日对我国正式生效。我国作为《MLC2006》批约国及航运大国,需及时跟踪国际立法及相关标准制定的动态,加强国内法转化和监督管理等,不断完善船员职业安全和健康保护管理体系,切实保障船员的职业安全和健康。部门当前的一项重要任务。
二、船员职业安全和健康保护公约及国内法规相关规定
(一)国际公约规定
1.《2006年海事劳工公约》
公约第四条第一款规定“每一海员均有权获得符合安全标准的安全并受保护的工作场所。”针对船员健康和安全保护及事故预防,公约规则4.3明确各成员国应确保悬挂其旗帜船舶上的海员得到职业健康保护,应制定和颁布职业安全和健康管理的国家导则,规定事故预防标准。针对船上和岸上医护方面,公约规则4.1强调了各成员国应确保采取措施向在悬挂其旗帜的船舶上所有海员提供健康保护,在船工作期间能够得到迅速和适当的医疗。国际劳工组织2015年制定了《实施<2006年海事劳工公约>海事职业安全与健康条款导则》,对各批约国家理解和履行公约规则4.3“健康和安全保护及事故预防”内容给予了指导。
2.《联合国海洋法公约》
《联合国海洋法公约》第九十四条明确了船旗国对悬挂其旗帜的船舶上的劳动条件、船员配备和社会事务的责任和义务,应就上述事项采取为保证海上安全所必要的措施。
(二)国内法律法规及相关规定
我国目前已经成为世界上船员人数最多的国家,拥有注册船员超190万,切实保障船员在船的职业安全和健康,方能确保航运队伍的稳定发展。我国在履约过程必须做好国内法的转化,使国内相关工作符合相关的国际公约要求。
1.《中华人民共和国海上交通安全法》
第六条规定明确国家依法保障船员的劳动安全和职业健康,维护船员的合法权益。第十四条明确将保障船员在船舶上的工作环境、职业健康保障和安全防护等作为所有人、经营人或者管理人取得海事劳工证书的条件之一。
2.《中华人民共和国船员条例》
第二十二条明确规定船舶上船员生活和工作的场所,应当符合国家船舶检验规范中有关船员生活环境、作业安全和防护的要求。船员用人单位应当为船员提供必要的生活用品、防护用品、医疗用品,建立船员健康档案,并为船员定期进行健康检查,防治职业疾病。
3.《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》
第五章为医疗和健康保障,明确要求船东应当釆取积极、有效的预防和保障措施,防止海员在船工作期间发生与职业有关的事故和疾病。提出了船东应建立并实施船上职业安全和健康保护及事故预防的方针和计划、报告船上的职业事故或职业疾病、进行风险评估等具体要求。
(三)行业指导性文件
1.《船员职业健康和安全保护及事故预防标准》
该标准属推荐性行业安全生产技术标准,规定了船上职业安全保护和健康及事故预防方面船东、船长、船员、船上安委会的职责,列出了常见船上职业危害预防措施。
2.《航运公司预防船员工伤事故工作指南》
交通运输部海事局于2020年制定发布了该指南,列举了常见工伤事故类型,从工伤风险辨识、预防措施、应急处置、工作职责等方面给出了指导建议。
三、船员职业安全和健康保护现状
(一)船员在船安全和健康形势严峻
根据交通运输部每年公布的《交通运输行业发展统计公报》,2018至2021年期间全国各级海上搜救中心搜救情况如图1所示,除2020年新冠疫情爆发初期海上险情减少,近几年海上险情数量有增无减,虽然我国海上应急总体能力不断提升,搜救成功率总体维持在较高水平,但每年仍有近百名船员在险情中身亡,搜救成功也常伴随有船员伤病,海上险情的突发和常发使在船船员的人身安全受到严重威胁。此外,在海上险情中船员伤病险情占据着较大比例,根据国家海上搜救中心公布的2022年9月份全国海上搜救情况,9月份全国共发生152起险情,其中人员伤病类险情44起,占险情总数的28.9%,是当月险情数量最多的类别,可见当前船员职业安全和健康保护仍面临严峻形势。
(二)船员生理健康状况欠佳
船员接触的职业有害因素包括噪音、风浪、高温、振动等,其中轮机部船员高温、振动、灼伤的发生率高于其他船员[1]。根据船员慈善组织收集的数据,在2017至2020年的前6个月中,国际海上无线电委员会(CIRM)在2017年援助了2419例船员患者,2018年援助2444例,2019年援助2694例,2020年援助3924例,胃肠道疾病、外伤/创伤和皮肤病理学,是报告中数量最多的三种病因,在新冠肺炎疫情期间,海上援助病例数翻番,远程医疗协助了更多发烧、咳嗽的船员病例[2]。可见长期船上作业,工作生活环境艰苦,危险性高,精神压力大,导致船员的身体健康状况不容乐观。同时,由于船舶空间狭小,物资供应条件差,疾病在船员之间易于传播,即使船员接种疫苗,传染病仍会在封闭环境中快速传播,新冠肺炎疫情期间多次出现邮轮、货船等船上人员集体感染的情况。
(三)伤病船员海上紧急救助困难
据统计,我国近年海上医疗救助约占海上遇险救助总数的40%[3]。因伤病船员现场紧急救助处置地点不确定,时间紧迫且船医水平参差不齐,并涉及船东、船旗国等多方和多部门,统筹协调难度大,国内外伤病船员现场紧急救助处置不尽如人意的案例偶有发生[4]。鉴于伤病船员海上紧急救助方面响应时间长、救助困难等问题,在船上实施有效的医疗救助显得尤为关键。而当前需要配备专业船医的船舶越来越少,大部分船舶的船医职责由大副兼任,基本只能解决感冒、轻微外伤等医疗问题。部分船舶虽设置了医疗室,配备医疗物品,但船员普遍对获取远程医疗指导的程序不熟悉,以致在船上突发伤病时不能及时利用最佳救助时间实施救助。
(四)船员发生职业安全事故维权困难
船员属于高风险职业,其在工作期间发生事故导致失踪、死亡或人身损害的概率要远大于其他普通行业的劳动者。国外研究发现835名死亡船员中564名由于工作意外伤害造成,船员意外伤害是英国一般劳动力相同时间内意外伤害的27.8倍[5]。但当前船员同普通陆上劳动者享受同样的工伤保险待遇,忽略了这一劳动群体的特殊性、流动性和高危性,对于保护船员权益极为不利[6]。据中国海事审判网公布的数据统计,2021年全国海事审判案件结案27393件,案由为“海上、通海水域人身损害责任纠纷”案件1039件,案由数量排名位列第五;2022年审判案件29454件,人身损害纠纷案件969件,案由数量排名位列第四。在船员职业安全纠纷案件审判实践中,船员与企业船东之间的关系定性、企业船东按何种标准予以赔偿往往成为案件的争议焦点,船员由于自身法律意识淡薄,前期签订相关就业协议时缺乏研究,在关系定性中往往容易吃亏,发生事故获得损害赔偿过程较为艰难。
四、船员职业安全和健康保护存在的问题
根据中国海事局发布的《2021年海事劳工履约年报》,对2551艘国内沿海航行船舶实施海事劳工检查共发现 23022 项缺陷,缺陷按涉及的《MLC2006》标题统计,不符合公约规则4.3“保护健康和安全及防止事故”的缺陷最多,合计5569项,占缺陷总数的24.2%。共有485艘次中国籍船舶在国外港口接受港口国监督(PSC)检查,其中27艘次船舶存在海事劳工方面的缺陷61项,标题四“健康保护、医疗、福利和社会保障保护”方面的缺陷为 24 项,占比39.3%。可见无论是在国内还是国外的劳工检查中,我国船舶在船员职业安全和健康方面仍存在较多缺陷,由此也反映了船员职业安全与健康管理体系、船东、船员等方面仍存在一些问题。
(一)我国船员职业安全与健康管理规定不够全面
《MLC2006》要求成员国制定和颁布职业安全和健康管理的国家导则,建立职业安全和健康保护及事故预防的标准,而我国现行对船员职业安全与健康保护的规定只是散见于《船员条例》《海员船上工作和生活条件管理办法》等法规规范中。其中《船员条例》作为级别较高的法规,对海员的行政管理提出要求,但只在第四章有少量的职业安全与健康立法规定,而《海员船上工作和生活条件管理办法》只在第五章医疗和健康保障部分,对主管机构、船东等提出原则性规定。《MLC2006》明确主管当局应充分报告职业事故、疾病,分析和公布统计数据。而我国仅在《海员船上工作和生活条件管理办法》中规定了船东应及时向第一抵达港和船籍港的海事管理机构报告船上发生的职业事故或疾病,并由其进行调查。尽管符合MLC的价值取向,但太过简单,缺乏具体的标准及程序,实践性不强[7]。当前船东报告的主动性不强,数据统计困难,相关统计数据也未有每年进行公布。
(二)航运公司在安全保障方面有待加强
重视船员的职业安全与健康有利于留住有经验的船员和吸引年轻人加入船员队伍,预防船员职业安全与健康的措施是一种提升公司竞争力的安全投资,航运公司不应视为负担[8]。大型航运企业重视船上安全保障投入,劳保物品供应充足,安全管理体系运行合理有效,经常性开展船员教育和安全培训,层层传导安全压力,发生船员突发伤害事故概率较小。而小型航运企业由于规模和资金问题,在安全保障上往往投入不够,常出现安全配员不足、船员休息时间不能保证等问题,船上安全管理制度执行落实不到位,进而易导致船员意外伤害等事故的发生。
(三)船员自我防护意识淡薄
在船工作时,船员中仍普遍存在进入机舱不佩戴听力防护装备、甲板作业不穿戴救生衣等现象,上述危险行为的产生,既有航运公司安全管理上的不足,也反映了船员的自我安全防护意识不够。作为自身安全保障的第一责任人,如船员对工作意外伤害、职业病等认识不到位,失去自我规避职业伤害的主动性,将会严重威胁到船舶航行安全和自身生命安全。部分船员在船上工作环境下长期处于过度紧张状态,给自己过度的心理压力,也易导致不良行为的发生,部分船员亲历同船人员因生病而离船丢失工作,往往不愿如实汇报自身身体健康状况,延缓治疗,造成自身身体持续伤害和船舶安全隐患。
五、加强船员职业安全和健康保护的建议
(一)完善我国船员职业安全和健康保护的管理体系
一要完善船员职业事故报告和职业病数据统计制度。参照《职业病报告技术规范》等文件,明确报告范围,加强事故调查分析,对船员职业事故数据和总体趋势跟踪研究并每年对外公布。二要健全船员职业安全和事故预防的标准反馈和评估机制。根据每年船员职业事故报告反馈评估现行标准,必要时对相关标准和指南进行修订,提升事故预防成效。三是强化对船东履行海事劳工责任的监督检查。当前开展海事劳工检查主要依据《海事劳工条件检查办法》,该办法属于规范性文件,没有配置相应罚则,对侵害船员合法权益的违章行为震慑力有限,建议将其升格为部门规章,做实做细两部门监督职责,对船东实施有力监督。
(二)压实航运公司安全管理责任
海事部门作为监督机构,要从源头上压实航运公司的安全管理责任,确保为船员劳动安全方面提供必要的岸基支持,一是要从公司体系审核入手,加强体系文件相关要求的审核,强化船员职业安全和健康管理方面活动的验证,确保相关规定真正落实到位。二是强化船舶现场监督检查,以开展船舶安全检查和劳工检查为抓手,严查船员职业安全保障方面存在的问题,对船公司进行安全教育。三是实施实施黑名单制度,对多次出现《MLC2006》规则4.3严重缺陷的航运公司实行黑名单管理,并及时对外公布,让不重视船员职业健康保护的航运公司失去船员市场。
(三)发挥三方协调机制作用
2009年底,我国建立了由交通运输部、中国船东协会和中国海员工会组成的全国海上劳动关系三方机制,截止2022年12月31日,全国已建立省(市)海上劳动关系三方协调机制18家。建议充分发挥三分协调机制的作用,对《MLC2006》规则4.3第三款所述的法律和法规及其他措施的定期审查,推动船东和船员的平等对话,互通船员职业事故报告、职业病数据分析等信息,提高各方主体的安全意识。
(四)加强海上远程医疗救助保障
《MLC2006》规则4.1规定,主管当局应通过一个预先安排机制,保证海上船舶每天24小时能得到无线电台或卫星通信提供的医疗指导,包括专家指导。鉴于当前5G技术和人工智能的广泛应用,船岸通讯越来越便捷,建议进一步加强海上远程医疗救助机制保障。一是互通共享船员医疗健康信息,为船上配置能实时传输伤员身体数据的远程医疗系统设备,提供视频、电话等多形式的通讯手段,以便快速获得精准的远程医疗指导。二是省级海上搜救机构定期组织开展海上远程医疗救助演练,强化搜救机构、医疗机构、船舶各部门间的协同合作,加强船员的培训和实操,提高海上远程医疗救助机制的快速响应能力。三是开发推广可离线使用的医疗应用程序,为船上船员的治疗提供简洁的分步指导,如Gard与挪威海事与潜水医学中心合作开发的“Mariners Medico Guide”,让所有海员快速地获得更好的医疗保障。
(五)加强宣贯培训,提升船员安全防范意识
受文化程度、工作环境、人际关系等因素影响,部分船员对职业安全知识知晓率较低,缺乏对职业疾病防治知识的了解。建议主管机关、航运公司通过培训、会议、媒体等渠道加强相关案例教训的宣传,提高船员对船上意外伤害和职业病等的认识,提升船员自身安全防范意识和维权意识。同时,畅通船上船员投诉举报和报告分析制度,引导船员树立自身安全第一责任人观念,鼓励报告船上影响职业安全和健康的隐患,充分表达相关意见,形成人人管安全、人人要安全的浓厚氛围和安全文化。
六、结语
如果没有海员对人类和世界的贡献,世界上有一半的人将忍受寒冷和饥饿。船员对人类社会的发展具有重要意义,保障船员在船上工作的安全与健康,不断改善船上工作环境,使船员得到社会的充分认可和尊重,这样才能保障船员的权益,吸引更多高素质的航海人才加入船员的队伍,实现航海事业的可持续发展。