疫情之下,谁为公海上的邮轮负责?
来源 : 信德海事      2020-02-24打印

      

       近期,多艘卷入新冠肺炎疫情风波的国际邮轮备受关注。

       2月上旬,“荷美邮轮-威士特丹号”因被怀疑载有新冠病毒感染者,接连被菲律宾、日本、韩国、关岛、泰国等多地港口拒绝停靠,在海上漂泊一周多,成了公海上的“烫手山芋”,最终于2月13日被柬埔寨接收;“公主邮轮-钻石公主号”则因一例已离船的确诊病例,2月3日在日本横滨靠港后全员接受检疫,并在船上隔离14天,隔离期间,确诊病例数字不断攀升,被称为“海上病毒库”。

       新冠肺炎疫情已被世界卫生组织定义为“构成国际关注的突发公共卫生事件”。那么,遭遇疫情危机的公海邮轮应该由谁负责?哪些国家有救助的义务?为何屡遭拒绝?国际法对此有何规定?

       为此,我们对话了自然资源部海洋发展战略研究所所长张海文、北京师范大学法学院国际法教授张桂红,从法律角度解读全球突发公共卫生事件下国际邮轮的疫情处置问题。

       2月13日上午,“威士特丹号”结束漂泊,驶入柬埔寨西哈努克港口,柬埔寨官员乘坐小船前往邮轮进行检查。由网友AJ提供

       船旗国、邮轮公司所属国、乘客所属国均有救助义务

       新京报: 若国际邮轮行程有变,需临时靠港,应履行哪些手续?

       张海文: 像“威士特丹号”和“钻石公主号”这种有既定航线的旅游客轮,事先已经与港口签订有商业合同,履行过批准手续,正常情况下直接去港口停靠就可以,乘客可以下船观光旅游,在规定时间内返船离开。

       但如果邮轮的行程有变,涉及临时靠港,不管港口在不在既定航线内,都需要向当地港口申请批准手续。如果不涉及人员的上下船,比如正常的靠港补给,加油加水、加满就走,被默认为一般的商业活动,只需要办理简便的手续。各国规定也不同,有的规定邮轮可以直接联系当地的船代公司,由船代帮助递交申请材料给相应主管部门,如交通部或内务部;也有些国家规定很严,必须邮轮自己向外交部等申请,但都比较容易获得批准,一般不会拒绝。但如果涉及疫情等特殊情况,很容易被拒绝。

       新京报: 如果邮轮遇到紧急情况(如发生疫情),哪些国家有救助义务?

       张桂红: 船舶在公海上服从国际法和船旗国(注:船旗国,即船籍国,据《联合国海洋法公约》,船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍。)的法律。根据《联合国海洋法公约》第94条和多部IMO(国际海事组织)公约的规定,船旗国应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。因此,船舶可以选择船旗国本国港口进行停靠,即使该船处于其他国家的管辖水域,船旗国仍然不能免除相应的国际义务与责任。

       同时,邮轮所属公司也应该对收留船舶负责任。以“钻石公主号”为例,船旗国是英国,船舶属美国嘉年华集团所有,因此,英国和美国都有收留义务。

       除了船籍国和船公司所属国外,根据《联合国海洋法公约》第98条第二款规定,每个沿海国应促进有关海上和上空安全的足敷应用和有效的搜寻和救助服务的建立、经营和维持,并应在情况需要时为此目的通过相互的区域性安排与邻国合作。因此可以认为,在疫情十分严重,考虑远距离航行至本国有危及人身危险的可能性时,船舶也可以就近选择沿海国港口进行停靠。同时,从个人权利保护角度,邮轮上所有乘客的国籍国都有义务让船靠岸、救治。

       2月19日上午,“钻石公主号”的乘客开始下船。

       有救助义务,但其他港口国可以拒绝邮轮停靠

       新京报: 如果都有义务让船靠岸、救助,为什么邮轮还会被拒绝停靠呢?

       张海文: 《联合国海洋法公约》中的“救助义务”其实主要针对的是遇到险情的情况,比如遇到台风、碰撞,这时邮轮在公海上呼救,离得最近的船舶要赶过去救援。但险情和疫情是两码事,当疫情发生时,邮轮需要特殊防护,港口所在国要判断自己是否具备相应的卫生防疫能力。很多国家不具备临时接收能力,他们可以选择拒绝。因为如果冒着风险接收,可能既达不到第一时间实现救助的目的,反而帮了倒忙,还有可能置本国人民于风险之中。

       因此,美国的海外属地关岛在拒绝“威士特丹号”停靠时说,“政府的义务是保护关岛人民,虽然关岛准备好应对新型冠状病毒的潜在影响,但(关岛)很少有地方可以同一时间对1400名人员进行检疫、隔离或治疗。”除了关岛,菲律宾、日本、韩国、泰国等其他国家港口也拒绝邮轮的停靠请求,应该都是出于相似的考虑。

       邮轮因疑似疫情而被多个港口拒靠问题,涉及非常复杂的国际法和国内法问题。除了涉及《联合国海洋法公约》规定的有关港口国和船旗国管辖权、海上救助合作义务等规定之外,还涉及有关船舶管理、港口管理和卫生检疫等方面国际条约和协定;也涉及各相关国家的卫生检疫、出入境管理和重大紧急公共事件处置等方面的法律和政策。

       新京报: 所以说,邮轮在公海上求助被拒,是不违反国际法的?

       张海文: 国际法只会从人道主义上规定一些大的原则,一般只是合作上的义务,而到了具体情况怎么执行、怎么认定,肯定以主权国的法律政策为主,国内法优先。各国会自己判断对我的国家、我的国民有多大的危害性,邮轮不管要停靠哪一国,都要经过那个国家的主管部门批准,才能进入内水、靠港。

       国际法中会规定各国立法不允许有歧视政策,必须一视同仁,不能无缘无故针对某一国立法。但各国的公共卫生安全检疫法案里会留一条,特殊情况下,如果能够确定哪个国家有传染病,那么针对来自这个地方的人可以暂停入境。

       当邮轮上有疑似疫情,比如“威士特丹号”在抵达中国台湾港口时,防疫医师到场评估,共有38名旅客过去14天曾出现发烧或疑似症状;或者有来自已发生疫情地区的人,比如“威士特丹号”在2月1日从香港出发时曾有乘客上船,就可以拒绝。但这里肯定有一些法律上的漏洞,比如,世卫组织没有宣布香港是疫区,直接拒绝从香港来的人到底合不合理,值得继续讨论。

       张桂红: 国际海事组织(IMO)的《指南》只是国际性的软法,不具有强制约束力,船舶进入沿海国避难仍取决于沿海国对其主权行使的自愿限制。出于复杂的政治和环境因素考虑,沿海国几乎倾向于不接受疫情船舶进入本国控制的避难地避难。

       《国际海港制度公约》第2条、第16条和第17条也规定,港口国可以在发生影响国家安全或重大利益的紧急情况时,采取应对措施,中止他国船只自由进入本国港口的义务,也可以基于公共卫生或安全的原因禁止相关旅客过境本国。因此,他们有拒绝救助的权利。

       “威士特丹号”上的乘客在甲板上散步。由网友ChristinaKerby提供

       “无疫通行”有现实困难

       新京报: 世卫组织总干事谭德塞博士在2月12日的讲话中呼吁各国尊重船舶“无疫通行”原则,具体是指什么?

       张桂红: 《国际卫生条例》第28条中有一项授予船舶“无疫通行”权的规定。称除第43条或适用的国际协议另有规定之外,缔约国不应当出于公共卫生理由拒绝授予船舶“无疫通行”。缔约国可在授予“无疫通行”前进行检查,若舱内发现感染或污染源,则可要求进行必要的消毒、除污、灭虫或灭鼠,或者采取其他必要措施防止感染或污染传播。

       谭德塞博士呼吁各国尊重船舶“无疫通行”原则,也是《联合国海洋法公约》规定沿海国承认并尊重各类客船、货船“无害通过权”的重要体现。

       同时,谭德塞博士在演讲中也提到,包括威士特丹号在内的三艘邮轮遭遇港口清关延误或被拒绝进入港口,是在缺乏循证风险评估的情况下发生的。

       新京报: “循证风险评估”是指什么?

       张桂红: 上述“无疫通行”权的条款中有一条限定,是“除第43条或适用的国际协议另有规定外”,而第43条中允许当事国根据需要采取必要的额外卫生措施。同时指出,该项决定应基于科学原则,建立在对于人类健康危险的现有科学证据或世卫组织和其他相关政府间组织和国际机构的信息,以及世卫组织的现有特定指导或建议基础上。

       然而,是否构成“卫生”妨害,需要进行客观判断。“循证风险评估”需要现有、实际的科学数据和研究,脱离了现有、实际的科学数据和研究,对于“有害”与否的主观判断既不客观,也无信服力。但新冠病毒在传播过程中具有一定的“隐蔽性”,对“循证风险评估”提出了挑战。这一难题尚待专业人士进一步解决。

       救助国可采取适当卫生措施

       新京报: 一旦被求助国选择接收有疑似疫情发生的邮轮,应该采取哪些措施?

       张桂红: 《国际卫生条例》第28条第五款中规定,如由于非船舶负责官员所能控制的原因,嫌疑受染或受染的船舶停泊于不是原定到达的港口,主管当局一旦得知,可采取世卫组织建议的卫生措施或本条例规定的其他卫生措施。

       因此,“威士特丹号” 在2月13日被柬埔寨西哈努克港接收后,柬埔寨即对邮轮上20名出现肠胃病、腹泻等不适症状的乘客进行新冠病毒检测。“钻石公主号”停靠在日本横滨港后,日本厚生劳动省对全部乘员进行疫情排查。

       新京报: 对邮轮上人员采取在船上隔离14天的措施是否合理?

       张桂红: 纵观《国际卫生条例》和《国际海港制度公约》,评判标准主要包括:必要性、合理性、适当性、平等性、非歧视性等。采取隔离14天的措施,体现了尽量避免造成陆上感染的考量,出发点是对的。但是,这一决定忽略了该邮轮是否具备隔离的客观条件。

       以“钻石公主号”为例,隔离期间,确诊病例不断增多,截至2月21日,邮轮上的确诊病例已经达到了634例。有理由怀疑,这一状况与该邮轮的环境和运营方式有直接关系,因此,让“钻石公主号”上的人员在船上隔离不符合合理性、适当性的要求。

 

       2月7日,“钻石公主号”上新增确诊病例41人,船下停满救护车。

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