比较法视野下我国海水资源开发利用和保护的法律制度研究
来源 : 武汉海事法院      2017-06-02打印

       导论

       随着海洋科学技术的日益发展,各国对海水资源的利用开发已逐步深入,从而出现诸如海水淡化、海洋化工等新兴产业,虽然从立法体制来看,我国海洋资源法律体系已经初步建立,但相关海水资源开发利用与保护的法律制定相对滞后且存在很多问题有待解决:如有关海洋资源开发利用方面的法律凸显不足;海洋资源管理综合性法律和专项管理法律法规稀缺;我国管理海洋事务或活动的机构众多,制定海洋法规部门众多,条块分割十分严重,造成现有法律法规的不系统、不协调等。为此,本文希冀通过比较国外法律制度,探索出一套在我国海水资源开发利用和保护方面的法律制度,以期对实践有所裨益。

       一、  海洋资源的定义及其权属理论
       (一)海洋资源的定义分析

       人们对于海洋资源的理解是随着科技的不断进步以及对海洋认识的不断深入而发展的。有的学者从狭义和广义两个方面界定海洋资源的内涵,认为从狭义上讲,海洋资源是指与海水水体本身有直接关系的物质和能量。即指能在海水中生存的生物、溶解于海水中的化学元素和淡水、海水中所蕴藏的能量以及海底的矿藏资源。从广义上讲,所有在一定时间内,能够产生经济价值以提高当前和未来人类福利的海洋自然环境因素都称做海洋资源,通常把港湾、海洋航线、水产资源的加工、海洋中的风能、海底地热、海洋景观、海洋空间等都视为海洋资源。有的学者从经济技术条件及其对人类的有用性的视角来界定海洋资源的含义,认为海洋资源是指在一定的经济技术条件下,海洋中的一切对人类有用或有使用价值的物质和能量,主要包括海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋旅游和自然、人文遗迹资源等。有的学者从海洋生态资源系统的视角对海洋资源进行定义,冠之为海洋生态资源,认为海洋生态资源系统内的所有资源称为海洋生态资源。笔者认为,以上定义强调海洋资源的经济科技性、有用性与生态性有其合理的一面,但没有强调海洋资源的复合性,其实海洋资源是相对陆地资源而言的,泛指海洋空间所存在的一切资源,是海洋中各类型资源的一种总的称呼,属于复合型的资源系统,是一个集合概念。况且,海洋资源的有用性内涵也在发展变化中,所谓“对人类有用”,过去主要指经济用途,现在也指社会和环境方面的用途。

       从上文概念分析所析,海水是海洋资源的一个种类,前者被包含于后者,其指地球上除大陆以外的辽阔水域。根据《联合国海洋法公约》,依据法律地位的不同,海洋可划分为内水、领海、毗连区、群岛水域、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域、用于国际航行生物海峡等。其中,领海和内水属于国家领土范围,群岛水域是自然形成的一类特殊水域,公海和国际海底区域属于国际区域,而毗连区、专属经济区和大陆架则组成国家管辖区域。

       (二) 海洋资源的权属制度理论

       海洋资源权属制度是关系海洋资源利用和保护的一个关键问题,权属不清、权利人错位是造成海洋资源破坏性开发利用的主要原因。我国多年来,海域的国家所有权被虚化,海域使用权属不清。一些用海企业和个人,甚至一些沿海地方政府部门错误地认为毗邻的海域归本地所有。于是,擅自占用、转让、出租海域的事件屡见不鲜。在一些地方,无偿使用海域已司空见惯,造成了国有海域资源性资产的严重流失。因此,厘清海洋资源权属关系是保护海洋资源、实现海洋资源可持续利用的首要问题。

       1、古罗马法关于海洋资源权属的规定

       古罗马按照自然法对物的分类规定,有些物为一切人所共有,有些是公有的,有些是团体的,有些不属于任何人,多数物属于个人。由此可知,古罗马法确立了公有物和私有物划分。公有物是指不为任何个人所有,而为某个社会共同体的全体成员所有的物。为一切人共有的物是空气、水流、海洋以及由此而来的海岸,根据古罗马法,海洋资源属于共有物,国界以内的海洋属于公有物。按照万民法,一切出自大地、海洋、天空的动物,一旦被捉住,捕捉者立即可以据为己有。总之,此时的海洋是对所有人开放的,海洋资源归人类所共有。海洋作为一种有用之物却长期逍遥于私法范畴之外,而不能成为私法上财产权利的标的物。但当罗马强大后,它则提出海洋应归罗马所有的主张。

       2、大陆法系国家对海洋资源权属的规定

       古罗马法中关于公有物与私有物的划分,对大陆法系的许多国家产生了深远影响。根据法国的判例法,公用财产是不适用私法规定的。因为,国家不是该财产的所有人,只是对财产享有主权和管理权。因此,在《法国民法典》中,海洋资源属于公用物的范畴。国家对海域等海洋资源享有公共所有权,其法律调整,通常借助于行政法或公法规范进行。

       随着海域开发利用的逐步深入,不少国家对于海洋资源的权属关系开始有所突破,如1857年智利明确提出了海洋属于国家所有的观点,《智利民法典》第589条规定,国有财产是指所有权属于国家的财产。其中,近海及其海滩的使用属于全体国民,为公用国有财产或公共财产。

       3、海洋资源权属制度的内涵

       海洋资源权属制度是指关于海洋资源归谁所有、使用及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规范的总称。其是海洋资源其他制度建立和运行的基础,因为自然资源主体及其权限规定如果模糊和混乱,会直接影响国家对海洋资源的管理秩序,会造成人们开发利用资源的秩序混乱。有的学者综合有关法律规定,从两个角度对自然资源权属制度进行了分析:一是自然资源所有权制度;二是自然资源的他物权(又叫自然资源的他项权)制度。

       笔者认为,上述学者对海洋资源的权属的分析有待商榷。因为,这是完全运用私法中的物权理论对海洋资源权属制度进行的内部划分,不能包容权属制度的全部内容。也就是说除所有权之外的物权就是他物权。而相比较之下可以发现,海洋资源的有些权利形态就无法在上述的他物权制度中找到合适的位置,有些在海洋资源使用或利用过程中产生的权利,如作为新兴海洋化工产业的化学资源利用—从海洋中提取海盐、镁化物、捕捞权、采矿权等,既不是用益物权,也不属于担保物权,因此不能单凭《物权法》去规范和保护。本文观点认为,海洋资源权属制度应该包含海洋资源权利归属的各种形态。从性质上讲,海洋资源权属制度既有私法的因素,也有公法的成分,带有公私法兼顾的性质。纯粹从私法角度与纯粹从公法的视角阐述海洋自然资源权属,都是不全面的。从内容上讲,它应该包括两个方面:一是自然资源所有权制度;二是与自然资源利用有关的权利制度。

       二、 我国与美国海水资源开发利用和保护的法制状况比较分析

       现今,海水资源的开发和利用的主要形式有以下三种:一是作为水资源开源增量产业的海水淡化(指从海水中获取淡水的过程);二是作为替代淡水开源节流产业的海水直接利用(指以海水为原水,直接替代淡水作为工业用水和生活用水);三是作为新兴海洋化工产业的海水的化学资源利用(指从海水中提取化学元素、化学品及深加工等)。虽然我国的海洋资源的法律体系已初具规模,但随着海水开发利用的逐渐深入,出现了许多新的情况和问题,以致法律规定出现空白和不足,凸显了法律的滞后已满足不了海水开发利用发的现实需求。为此,下文将就我国与美国有关海洋开发利用和保护的现行法律进行比较研究。

       (一)我国海水资源开发利用和保护的法制现状

       我国目前没有专门关于海水资源开发和利用的法律、行政法规、部门规章以及地方性法规、规章,但有部分法律、法规涉及了海水利用的事项。这些涉及海水利用的法律、法规的规定中,有些规定适用海水直接利用、海水淡化和海水化学资源综合利用三个方面,有的仅适用于其中某一方面。以下对海水资源开发利用的三个方面的共通性和非共通性法律规定进行梳理。

       1、海洋环境保护的法律规定

       海洋环境保护在海水资源利用领域有两个层面的含义:一是为了保障所利用海水的水质,应避免海水污染;二是在海水的直接利用、淡化利用和提取化学资源而利用中均可能需要大量吸取海水或排放浓盐水、废热水,由此可能给近海海洋环境造成不利影响。《海洋环境保护法》是我国保护海洋环境的基本法律。根据该法第2条的规定,在中华人民共和国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动,或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人,都必须遵守该法。显然,海水资源开发利用活动在该法的管辖范围内。

       2、海域使用法律规定

       《海域使用管理法》是我国海域使用领域的基本法律,该法的核心内容是确立海域使用权及其登记管理规则。根据该法第2条规定,所谓海域,是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动,适用该法。对海水开发利用主要的三种方式需要大规模汲取海水,可能涉及对海域的长期排他性利用,因而受到该法的管辖。

       3、海水淡化方面的相关法律规定

       《中华人民共和国水法》的适用对象是我国领域内的淡水资源,包括地表水和地下水,该法实际上并没有对海水资源的开发利用做出任何实质性规定,只在80条规定“海水的开发、利用、保护和管理,依照有关法律的规定执行。”

       (二)美国海水资源开发利用和保护的法律制度及启示

       1、美国相关法律制度概述

       美国较早认识到法律对推动海水资源利用与保护具有不可或缺的作用,因此其海水资源利用与保护立法起步较早,其立法进程中的得失具有重要的借鉴价值。从目前来看,美国联邦层面与海水资源利用和保护相关的立法主要有《咸水淡化法》、《海岸带管理法》、《清洁水法》、《水质法》、《国家环境政策法》等。其中《咸水淡化法》的主要内容是明确咸水淡化的主管机构及其职权,确立推动咸水淡化利用的方法和措施。《海岸带管理法》则从海岸带管理这一综合视角下对海水资源开发与保护进行规划和制度安排。《清洁水法》、《国家环境政策法》等与海水资源利用中的环境保护问题相关。

       2、美国的海水资源权属制度

       海水在美国被认为是“公有物”而成为一种信托资源,适用公共信托条款。之所以如此,是因为海水承载一系列重要的环境、社会、经济功能,极具公共使用价值。公共信托理论起源于信托制度,所谓信托是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人或者特定目的,进行管理和处分的行为。英美学者认为,信托实质在于分割财产权,受托人对信托财产享有普通法上的所有权,受益人对信托财产享有衡平法上的所有权,“双重所有权”较好地阐述了信托的本质。本质上说,受益人对信托财产享有的是收益的权利,而受托人对信托财产享有管理的权利。

       在美国,海水作为一种公共信托资源,为全体人民共有,并由国家作为受托人享有法律上的所有权。其对海岸和海洋资源实行三级管理,从高潮点向海3海里这个海域范围内的海水资源由洲享有所有权;联邦对从3海里到200海里海域内的海水享有所有权。因海水利用工程多兴建于海岸带中,所以多牵涉州的海水资源所有权。

       3、启示
   
       一是坚持海水资源的国家所有权。国家作为海水资源所有权人和行政管理人的地位二重性,是构建海水资源利用收费的基础。根据国家此两种角色之不同,海水资源利用中的国家收费可分为两类:一类是国家作为海水资源所有权让渡所有权或使用权而收取的“权利金”性质的费用,另一类国家作为资源开发的管理者而收取的行政管理性质的费用。

       二是明确海水开发利用的行政主管部门及其职权,并建立相关机构之间的协调机制。美国《咸水淡化法》明确了内政部在海水淡化方面的主管部门地位,并赋予其拨技术援助等职权。海水利用是一项复杂的事业,涉及多个部门。为统一联邦和州有关部门的行动,立法中确立了“联邦一致规则”;为统一同级各部门的行动,立法又在多处规定了订立合作协议、会晤磋商等沟通协调机制,如此,有效缓解了政府各相关部门的冲突。
      
       三是善于运用激励机制引导海水资源利用技术与产业的发展,尤其是财政激励机制。美国海水资源利用与保护立法中具有大量激励性质的规定,联邦通过财政激励机制推动各州制定相关规划;政府部门通过财政激励促进科研机构进行海水利用技术研发。

       四是在推动海水资源开发的同时重视环境保护。美国海水利用对近海海洋环境的影响是显著的,但其同时给予了环境保护相当程度的重视,如坚持环境影响评价机制、资助环境友好型海水淡化技术的研发。

       三、我国海水资源开发利用和保护的法制现状评价

       如前所述,我国目前专门针对海水资源开发利用和保护的法制实际上主要是散见于法律条文或由一些政策性文件组成,并没有专门立法,从而造成现有法律法规的不系统、不协调,具体包括以下几个方面:

       一是法律体系不健全。从整体上看,我国尚未形成调整海水资源开发利用与保护的专门法律,而是散见于海域使用管理、海洋环境保护等单行法律中,从而难以发挥法律在海水资源开发利用和保护中的保障作用。在我国,《海洋环境保护法》是对我国海洋环境保护进行比较全面的法律调整的综合性法律,但该法只是在“海洋生态保护”中对海洋资源保护做了简单的原则性规定,其余各章均是规定海洋环境的法律保护,其直接原因是为了解决因海洋污染而导致的严重的海洋环境危机。可见,该法重污染防治而轻资源保护,同时也反映出我国对海水资源乃至整个海洋资源保护的缺失。

       二是战略规划及宏观指导层面的政策性文件较多,效力等级不高。我国对海水的开发利用和保护多数是规范性文件,并没有上升至法律层面,以致权威性、稳定性都显不足,且内容的可执行性较低,不利于海水资源的有效利用。

       三是相关法律规定衔接、协调不足。如前所述,关于海水的开发利用和保护的法律条文散见于各单行法中,由此会产生各单行法之间的相互衔接问题,如:海水淡化既会涉及海域使用问题,同时也会涉及饮用水安全及淡化设施选址等问题,《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》、《水法》、以及《水污染防治法》等都与之相关,需要对几部法律中的相关规定进行协调。

       四、我国海水资源开发利用和保护的法律制度完善建议
       我国海洋资源法律体系的健全和完善既是国际形势发展的客观需要,也是实施海洋开发利用的客观需要。海洋资源法律体系的健全和完善同时也是海洋资源保护的迫切需要,完善的海洋资源法律体系能够杜绝海水资源开发利用中的“无偿、无序、无度”现象,使之合理有序进行,从而保证海水资源的合理和可持续利用。笔者认为,完善海水开发利用和保护立法应置于整个海洋资源立法中,即在海洋环境保护法之外制定一部海洋资源保护法,在其中以章的形式规范海水的开发利用和保护,或对海洋资源进行综合立法,修改现行的《海洋环境保护法》,把海洋资源保护与海洋环境污染防治的内容融于一部法中,可修改名称为《海洋资源环境保护法》,并分章节专项规定海水开发利用和保护法律条文。但不管是哪一种方式,其法律条文应根据现今科学技术发展与实际需要制定,主要应包含以下几个方面:

       一是立法确定海水资源的权属性质,即海洋资源权属制度应该包含海洋资源权利归属的各种形态。兼顾公法和私法的性质,其应包括两个方面:一是海水资源所有权制度;二是与海水资源利用有关的权利制度。从而基于此,确认国家作为海水资源所有者和管理者的双重身份,进而为国家规划海水资源利用开发、行使海水利用开发行业行政审批和年审建立了立法的依据。

       二是确立海水开发利用有偿使用原则。鉴于社会民众、企业无序、无偿使用海水资源的现象十分突出,尤其是一些地方政府对此类现象的习以为常,建立立法确认海水开发利用的有偿原则,强化国家对海水资源的所有权。一方面,国家作为所有权人,可以赋予国家海洋局行使海水资源利用开发行政审批权,国家作为海水资源所有权人让渡使用权而收取“权利金”性质的费用,另一方面,国家作为社会行政管理者,对海水利用开发的产业按一定标准收取的行政管理性质的费用,从而确立国家海水资源的有偿使用,当然,由于目前海水利用技术水平的限制,海水利用成本较高,出于扶持海水利用开发的技术与产业,立法可以确立一定条件下的免收或少收费用。

       三是立法确定国家海洋局代国家统一行使对海水资源开发利用和保护的权利,从而解决多个行政部门管理衔接的问题,由其统一协调各相关行政部门的权责。国家海洋局的职责应包括但不限于以下内容:制定一定时期内的海水资源开发利用规划,此规划应成为各地方海水资源开发利用的指南;具有对海水开发利用行业行政审批权,即批准入市权,同时对已批准入市的产业具有年检及撤销权(对超过环评标准、获得资格而又未进行具体运行等的企业或个人行使撤销其入市权资格的权利),从而确保此类新兴产业在充分考虑环境保护基础上良性持续发展;代国家行使对海水资源开发利用产业收取费用的权力等。

       四是立法确立与完善对海水利用的激励措施,这些激励措施涵盖税收、信贷、补贴等诸多方面,如对淡化海水进入市政网予以价格补贴,对海水利用项目建设贷款予以财政贴息,对符合条件的海水利用项目企业予以税收减免等。从而通过完善激励性法律制度,真正调动海水利用主体的积极性,引导资本进入海水利用产业,促进海水利用技术的发展。

       五是尽快完善海水利用开发的各种标准体系的立法工作。根据《中华人民共和国标准化法》第5条:“国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作。国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作。”因此,作为行政主管部门的海洋局应尽早探索建立海水利用的标准体系,包括强制性标准和推荐性标准,进而通过立法的形式确立海水开发利用的行业入市标准。

       六是在《环评法》中确认海水利用开发对海洋生态影响的评价机制,同时在《海洋资源环境保护法》或《海洋资源保护法》中确立海水利用开发的生态补偿条文。发展海水资源利用开发产业的同时,也应注意大规模的海水资源开发利用会产生海洋环境污染问题。此点可参照油污基金的建立和管理办法,创设海水利用开发保护的生态补偿基金,该基金组成主要分为两部分:国家财政专项经费拨付是主要来源,每个海水利用开发企业每年按一定比例缴纳补偿金是次要来源,从而为新兴产业发展带来的环境问题预先进行防治,坚持发展和预防的可持续海水开发利用道路。

       结语
       本文通过对比美国海水资源开发利用的现行法律制度,提出在海洋环境保护法之外制定一部海洋资源保护法,在其中以章的形式规范海水的开发利用和保护,或对海洋资源进行综合立法,修改现行的《海洋环境保护法》,把海洋资源保护与海洋环境污染防治的内容融于一部法中,可修改名称为《海洋资源环境保护法》,并分章节专项规定海水开发利用和保护法律条文的观点,并就海水资源开发利用与保护的法律条文进行了一些初步探索和设计,如有不足之处,还望见谅。

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