论强制打捞下对货主打捞权的限制
来源 ： 作者：李澜，李荣存 2018-04-04
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观点概要：当舱内货物随船沉没时，在海事局作出强制打捞的行政决定的情形下，沉货的打捞应属于公法调整的范畴，根据我国现行法律规定，沉船船东应被认定为负有打捞清除沉船沉货义务的主体和行政强制相对人。
根据我国《物权法》第七条之规定，货主行使其对沉货的物权不得损害公共利益和第三人的合法权益，基于保护事故水域的过往船舶的航行安全和社会公共利益的需要，货主行使物权应受到相应限制，其无权以其对沉货的所有权（私法权利）对抗船东依法负有的强制打捞义务（公法义务），货主在未取得相关行政许可的情况下不得擅自打捞沉货。
在海事实践中，一旦发生沉船沉货事故，比较常见的情况是无人打捞或者各方推卸打捞责任和打捞费用的承担，然而，当打捞沉货存在可观的利益时，相关方又会就沉货打捞权的归属争论不休。
在笔者近期代理的一宗沉货打捞权争议案件中，各方对于随船沉没的货物的打捞权应属于船东还是货主即存在极大争议，本文结合这一案件的处理，对强制打捞情形下沉货打捞义务主体的认定、以及货主主张沉货打捞权与船东履行公法下的强制打捞义务冲突的解决进行一些探讨和思考。
一、案情及审判情况简介
2017年8月19日，某船务公司（下称“船东”）所属的“新XX”轮满载5000余吨钢材在平潭澳前外海白姜岛附近海域与“安XX”轮发生碰撞，导致“新XX”轮及船载货物沉没。由于事故海域有船舶航行、停靠和作业，为维护航道安全，在碰撞事故发生后，平潭海事局立即于同日向“新XX”轮船东下达了《海事行政强制措施决定书》，要求其依法打捞沉船沉物。
其后，“新XX”轮船东与某海洋工程公司（下称“打捞公司”）于2017年9月4日签订了《“新XX”轮货物打捞、船体清障及油污防控施工合同》（下称“《打捞合同》”），委托打捞公司对“新XX”轮及随船沉没的货物一并打捞。打捞公司依法向海事局申请并报送了《“新XX”轮难船打捞工程施工方案》，海事局依法审查、批准了打捞公司提交的打捞方案之后，于2017年9月7日向打捞公司颁发了准字（2017）第03号《水上水下活动许可证》。
2017年10月，原告林某、林某某声称其为涉案沉货的所有权人，将“新XX”轮船东和打捞公司诉至厦门海事法院，以船东和打捞公司之间签订的《打捞合同》侵害其货权和订立合同自由权为由，请求法院判定该《打捞合同》涉货部分对其无效。
本案一审中，各方除了对两原告是否已合法取得涉案沉货的所有权这一问题存在重大争议之外[1]，另一个争议焦点在于涉案沉货打捞权的归属、两原告是否有权自行安排打捞涉案沉货。
2018年1月31日，厦门海事法院就本案作出裁定，认为两原告不是《打捞合同》当事人、与本案不具有直接利害关系为由驳回了两原告的起诉。现两原告已就一审裁定提起上诉。
二、沉货打捞何以出现争议
船、货双方之所以就沉货打捞权产生争议，从根源上讲，存在以下两个方面的原因：
一方面，实践中对公法上的权利义务和私法上的权利义务往往混为一谈、不做区分，造成对不同法律关系和法律适用上的混乱，本案中即是如此，在海事局作出《海事行政强制措施决定书》、命令船东打捞沉船沉货之后，两原告仍然主张船东无权打捞沉货，相反，主张其作为货主，基于对沉货的物权（所有权）有权自行打捞沉货；
另一方面，也是由于我国现行法律法规、国际公约中对沉货打捞的主体可能存在的一些不甚明确、甚至相互“矛盾”之处：
1、1957年10月11日交通部发布、现行有效的《打捞沉船管理办法》第五条规定：“妨碍船舶航行、航道整治或者工程建筑的沉船，有关港（航）务主管机关应当根据具体情况规定申请期限和打捞期限，通知或公告沉船所有人”；结合该《打捞沉船管理办法》第二条规定：“除军事舰艇和木帆船外，在中华人民共和国领海和内河的沉船，包括沉船本体、船上器物以及货物都适用本办法”，由此可见，在《打捞沉船管理办法》下，随船沉没的船上货物属于“沉船”的范畴，因此，对沉船和沉货负有打捞义务和责任的主体是统一的，即应由沉船的船东负责打捞沉货；
2、全国人大常委会于1983年通过、并于2016年进行修改的《海上交通安全法》第四十条第一款则规定：“对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂浮物的所有人、经营人承担”，按照此款规定，沉船的打捞责任显然是明确的，即沉船应由沉船的所有人或经营人负责打捞；但对于随船沉没的货物，到底是应由沉船的所有人或经营人负责打捞，还是应由沉货的所有人或经营人负责打捞可能出现不同的理解；
3、2007年通过的《内罗毕国际船舶残骸清除公约》于2017年2月11日对我国（不含港澳）正式生效，根据该公约第十条第一款之规定，“登记所有人须分别对第七条、第八条和第九条规定的定位、标记和清除残骸的各项费用负责”，可见公约针对残骸清除规定了单一的责任主体，即将残骸清除的责任人仅限于船舶的登记所有人；而结合该公约第一条第四款的定义，“‘残骸’系指发生海上事故后：（一）一艘沉没或搁浅的船舶；或（二）沉没或搁浅船舶的任一部分，包括当时或曾经在该船上的任何物品（any part of a sucken or stranded ship, including any object that is or has been on board such a ship）；或（三）船舶在海上灭失的并在海上搁浅、沉没或漂浮的任何物品；或（四）即将或合理预期将沉没或搁浅的一艘船舶，若尚未为救助该船或处于危险中的任何财产采取有效措施的话”，因此，随船沉没的货物属于“残骸”的一部分，相应地，根据公约规定，沉货打捞的义务主体应是沉船的登记所有人。
由上述规定可以看出，尽管我国《打捞沉船管理办法》和《内罗毕国际船舶残骸清除公约》下均规定沉货打捞的义务主体为沉船的船东（或经营人），但对于上述《海上交通安全法》第四十条第一款的规定确实存在不同解读，有观点认为，基于“新法优于旧法”的原则，应当《海上交通安全法》而非《打捞沉船管理办法》的规定，根据《海上交通安全法》第四十条第一款规定，沉货打捞的义务显然应归属于沉货的所有人或经营人[2]；但也有观点主张不应再区分沉船和沉货的所有人或经营人去分别确定打捞清除责任人[3]。
三、强制打捞下谁有义务打捞沉货
首先应当厘清的是，在强制打捞的情形下，沉船沉物的打捞的各个环节都在海事行政主管部门的介入和监管之下，换言之，沉船沉物的强制打捞应受到公法（如我国《海上交通安全法》、《行政强制法》、《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》等）的规制，而不再受私法的调整：
1、沉船事故后的强制打捞决定。因本案碰撞事故发生的水域有船舶航行、停泊和作业，平潭海事局认定“新XX”轮沉没已经威胁到白姜岛水域过往船舶的航行安全，因此，海事局根据《行政强制法》和《海上交通安全法》的规定在事故当日紧急作出《海事行政强制措施决定书》，责令“新XX”轮船东在限定的时间内将该轮打捞清除；
2、打捞方案的事前审批、许可。打捞公司接受“新XX”轮船东委托打捞沉船沉货之后，按照《水上水下活动通航安全管理规定》和《海事行政许可条件规定》相关规定的要求，立即编制《“新XX”轮难船打捞工程施工方案》（包含沉船及沉没海域情况、沉货和沉船的打捞施工方案、防油污专项措施、施工期间的安全警戒和安全管理制度等），并呈交海事局审批，海事局审批通过之后向打捞公司颁发了《水上水下活动许可证》；
3、打捞施工作业过程中的监管。在海事局颁发给打捞公司的《水上水下活动许可证》中，海事局明确要求打捞公司严格按照海事局审批过的打捞方案、在限定的时间、限定的作业区范围内进行“新XX”轮沉船沉物的打捞施工作业，并要求打捞公司在施工水域妥善配备专用警戒设施、浮标，落实各项通航安全保障、应急及防污染措施等；
4、打捞作业完成后的报告和核查。根据《水上水下活动通航安全管理规定》第二十七条规定：“水上水下活动完成后，建设单位或者主办单位不得遗留任何妨碍航行的物体，并应当向海事管理机构提交通航安全报告。
海事管理机构收到通航安全报告后，应当及时予以核查。核查中发现存在有碍航行和作业的安全隐患的，海事管理机构有权暂停或者限制涉水工程投入使用”。
鉴上，沉船沉物的强制打捞应属于公法的调整范畴，在公法规制下，就沉货的打捞而言，应当根据公法的规定确定海事行政强制相对人即谁负有强制打捞义务，而非去判断私法下谁有权打捞沉货。
在明确了这一点之后，再来依据我国公法领域的相关法律法规的相关规定[4]来判断沉货的强制打捞义务主体。
笔者认为，根据我国《立法法》第八十八条规定确立的“上位法优于下位法”的基本原则，当《海上交通安全法》与《打捞沉船管理办法》存在不一致规定时，《海上交通安全法》作为新上位法（法律）应当优先于作为下位法的《打捞沉船管理办法》（部门规章）适用。
我国《海上交通安全法》第四十条第一款规定：“对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。……”，由该款规定可知，所有人或经营人对沉船沉物负有打捞义务的前提在于沉船沉物“影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险”，具体到本案，由于涉案随船沉没的钢材均装载于沉船船舱内，因此，从这一角度来看，影响航行安全、航道整治的显然是沉船，而不是船舱内的沉货，因此，按照《海上交通安全法》的上述规定，货主并非打捞沉货的义务主体，我国海事司法实践中也存在类似认定货主对船舱内的沉货不应承担强制打捞义务、而应由沉船船东对作为一个整体的沉没物的沉船沉货负有强制打捞义务[5]。
此外，若货物并非如本案在船舱内，而是沉没或漂浮在沉船之外的情况下，笔者认为，若严格依照我国《海上交通安全法》第四十条第一款之规定，一旦沉没或漂浮的货物本身有“影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险”之虞，则货物的所有人或经营人应被认定为负责强制打捞义务的主体。
就此方面，有观点从事故发生的原因角度指出，货物沉没或漂浮是由于船舶的原因所致，船舶沉没是“因”，货物沉没或漂浮是“果”，从因果关系理论的角度来看，法律责任应当由造成危害后果的“因”承担，即应由沉船的船东负责打捞货物，货主对货物的沉没或漂浮并无过错，不应负有打捞义务[6]。这一问题值得进一步讨论。
四、货主是否有权以行使物权为基础主张自行打捞沉货
在本案一审审理过程中，两原告自称为货主、主张其对货物依法享有物权，故有权自行打捞涉案沉货。然而，应当注意的是，沉货的物权属于民法下的财产权，属于一种私法权利，这种私法权利的行使并不是绝对自由的，而应受到一定的限制：
1、从物权行使限制的法理基础和法律价值上来看，如博登海默所指出，“每个社会秩序都面临着分配权利、限定权利范围、使一些权利与其他（可能抵触的）权利相互协调的任务。‘共同福利’、‘共同利益’（common good）……意味着在分配和行使个人权利时绝不可以超越的外部界限，否则全体国民就会蒙受严重损害。在个人权利和社会福利之间创设一种适当的平衡，乃是有关正义的主要考虑之一。……对自由、平等和安全的效力范围进行某些限制也是与公共利益相符合的。
在这些情形下，正义提出了这样一个要求，即赋予认的自由、平等和安全应当在最大程度上与共同福利相一致”[7]；简言之，基于保护公共利益以及保护物权自身的需要，有必要对物权行使进行合理的限制，个人行使物权不能超过“公共利益”的外部界限；
2、我国《物权法》第七条即明确规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”，可见权利人行使物权不应超过公共利益和他人合法权益的边界；此外，根据《物权法》第四十二、四十三、四十四条规定，国家基于公共利益、抢险、救灾等紧急需要有权对任何单位的不动产或者动产进行征收或征用，这显然是公权力对物权（私权利）的极大限制、甚至剥夺。
具体到本案的海事行政强制打捞领域，如上所详述，为了最大限度地保护事故海域的航行安全和施工作业水域的安全管理，强制打捞的各个环节均在海事主管部门的监管之下，因此，从这一角度而言，货主对沉货行使物权应受制于海事行政主管部门保护公共航道安全、社会公共利益的需要，换言之，货主无权以其对沉货的所有权（私法权利）对抗船东在海事行政强制命令下依法负有的打捞义务（公法义务）。
而且，我国《海上交通安全法》第四十一条明确规定：“未经主管机关批准，不得擅自打捞或拆除沿海水域内的沉船沉物”，根据我国《水上水下活动通航安全管理规定》第二条和第五条之规定，沉货打捞应按照我国《海事行政许可条件规定》第七、八条规定的条件向活动地的海事管理机构提出申请并报送相应材料、在取得海事管理机构颁发的《中华人民共和国水上水下活动许可证》后，方可进行打捞。
而在本案中，虽然两原告多次向平潭海事局申请打捞沉货，但平潭海事局并未批准两原告打捞涉案沉货。反之，平潭海事局审核了打捞公司提交的打捞方案后，向打捞公司颁发了《水上水下活动许可证》、批准打捞公司就沉船和沉货一并进行打捞。
因而，从未取得行政许可的角度来看，货主也不得擅自自行打捞沉货。若货主自行打捞沉货，不但有可能损害沉船本体，更重要的是，还有可能在打捞作业的过程中对航行安全和事故水域的海洋环境造成进一步污染和影响。
五、结语
在强制打捞的实践中，海事局通常都要求沉船船东就船货一体打捞、审批打捞方案，笔者在查阅、调研案例的过程中也未遇到海事局强制要求货主单独打捞沉货的先例，实际上，由于大多数情况下货物的所有人并不唯一，如本案中，涉案4955.925吨货物品种繁多（有不锈钢、冷卷、热镀铝锌卷、角钢、中板、钢管、圆钢、方管、H型钢、镀锌板等十种不同规格），分属二十几家不同的货主所有、并被装载于两个货舱不同部位，更何况，涉案沉货在短时间内被多次转让、海事局根本无从识别货主、由货主打捞沉货在实践中也根本无法操作。
因此，笔者认为，尽管《海上交通安全法》第四十条第一款似乎将沉船和沉货打捞义务主体进行了区分（期待日后的法律法规和司法实践对这一条的理解予以明确），但考虑到由货主打捞货物在实务操作中的难度、以及打捞清除以保障事故水域航行安全的紧迫性，应采纳《打捞沉船管理办法》和《内罗毕国际船舶残骸清除公约》下的界定，将货物（尤其是随船沉没的船上货物）视为沉船的一部分，故沉船的船东应负有强制打捞的义务。
考虑到本案的复杂性和法律问题上的重大争议，本案中一审过程中，厦门海事法院组成五人合议庭（三名法官+两名陪审员）审理此案，法院及当事人也不约而同地强调这一案件在打捞纠纷领域的“标杆”意义[8]。
作为被告的代理人、案件的亲历者，笔者在此从学术探讨范畴对本案中船货双方的沉货打捞权争议涉及的法律问题提出我们的一些思考和认识，求就正于方家。
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